地方债到期无力偿还可“发新还旧”

财政部规范地方债管理

    财政部近日下发文件规范地方债的预算管理工作，文件明确规定，如果届时还本确实存在困难，经批准，可发行新债券，分年归还。

    有**认为，这可能是为以后正式放行地方债埋下伏笔。

    中央**偿还

    这份名为《2009年地方政府债券预算管理办法》（下称“办法”）的文件对地方债列入管理、使用和偿还作出了具体的规定。办法规定，地方政府债券到期后，由中央财政统一**偿还。地方财政要足额安排地方政府债券还本付息所需资金，及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。

    办法规定，如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1至5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。

    此前财政部有关负责人在其网站上以答记者问的方式公布地方债的发行情况时表示，此次地方债为三年期，为确保债券到期按时偿还，维护政府信誉，2009年地方政府债券由财政部**还本付息。

    此前，一位地方省市的财政部门负责人在接受《**财经日报》采访时表示，如果三年还不上可以延长，对于中西部省份来说，可以从转移支付中扣缴应还本息。

    为地方发债开路？

    既然财政部可以通过从转移支付中扣缴的方式来偿还地方债，为什么此次财政部要允许地方发新债还旧债呢？

    财政部科研所副所长刘尚希昨日对本报记者表示，一方面的原因可能是很多中西部财政较为困难的地区完全依赖转移支付维持政府运转，“如果扣缴转移支付的话政府都无法运转了”；另一方面，可能是为以后完全放行地方债留下伏笔。

    不过，刘尚希表示，发新债这种做法的可行性值得商榷。他认为，无法偿还的地方政府一般财力有限，由于债券须在市场上销售，新债能否得到市场认可还很难说。

    “目前尚未到放行以地方税收作为担保的地方公债的时机，很多地方税收本身就不足，以地方税收收入作为担保的地方债如何能够得到保证？”刘尚希认为，如果一旦放开很有可能收不住。

    但是刘尚希赞成发行地方收益债，即地方政府发行的针对特定项目的债券，以城市建设、基础设施这类特定项目的收益和现金流作为支撑和担保所发行的债券。这类债券在国内早已存在，如上海的市政公司、投资公司等，都是以企业债的形式发行收益债券的。

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    分析师解读地方债“借新还旧”

    不代表信用风险增加，将逐步还原为地方政府自身信用

    郭茹

    根据财政部昨日下发的《2009年地方政府债券预算管理办法》（下称《办法》），在地方政府债到期存在偿还困难的情况下，经批准可以发行新债来偿还。分析师称，在财政部**偿还安排下，“借新还旧”并不意味着地方债信用风险的增加。这种滚动发行可能预示着地方政府债作为新品种可能被固定下来。

    今年地方政府债券将统一由财政部代理发行，由财政部“**”还本付息，而地方财政则要足额安排地方政府债券还本付息所需资金，及时向中央财政上缴本息、发行费等资金。在这种“**”安排下，地方债信用等级近于国债，即使地方政府无力还债，投资者仍会按时收到本息，所承担的信用风险很小。

    根据《办法》第十条规定，如果地方政府届时还本确实存在困难，“经批准，到期后可按一定比例发行1至5年期新债券，分年全部归还”。

    分析人士指出，这实际上是允许地方政府“借新还旧”。

    “如果地方政府未及时上缴资金，这为财政部‘**’偿还的本息提供了一个资金来源，即可以举新债还旧债。”国泰君安证券债券分析师姜超认为，“借新还旧”是国债、企业债等债券发行主体的通常做法，这种做法被应用到地方债上也很正常，不意味着地方债信用风险的增加，不会因此推高发行利率。

    财政部的“**”使地方债具有“准国债”信用，“借新还旧”并不影响本息偿还，因此投资者面临的偿还风险并未增加。

    “无论如何，地方政府债还是具有政府信用的，加上财政部的隐性担保，风险不会太大。”一家国有银行的债券人士说。

    分析人士还认为，允许地方政府债“借新还旧”，可能促成地方债滚动发行，可能使未来地方债发行成为常态。

    财政部此前表示，发行地方政府债券是应对国际金融危机、扩内需保增长的重要举措，明年是否继续发行，将视宏观经济形势变化等因素相机抉择。

    “现在看来，地方债可能不会仅此一批，未来会继续存在下去并趋正常化，成为我国债券市场的一个新兴品种。”姜超预计。

    上述国有银行人士表示，随着地方债推出和发展，由财政部代发**偿还的方式会逐渐转由地方政府自己发行和偿还，体现地方政府自身的信用等级，还地方债以“原貌”。

    在美国，由地方政府发行的市政债是债券市场重要组成部分，在为地方政府提供融资渠道的同时，也为投资者提供更多投资品种。我国地方政府债的发展尚处起步阶段，由于相关法律法规、信用评级及信息披露等制度环境有待进一步建立和健全，财政部“代发**”被看作临时安排。